/table>
 >>>您当前访问的是:首页>法制调研
 
 
关于汉中市城市管理综合行政执法体制改革的思考与建议(2017-11)
文章来源:       发布时间: 2017-11-06       

 

         汉中市住管局(执法局)   余少明   卢雅丰

 

汉中市城市管理综合行政执法局成立于2006年9月,辖4个执法大队、综合管理办和公安特勤大队,人员由原市城建监察支队和汉台区市容监察大队上划组成,主要依照汉中市人民政府第6号令在中心城区(含开发区)范围内履行以市容和规划监管为主的九项城市管理综合执法和四项城市管理职能,具有独立的行政执法主体资格。2010年市政府机构改革,执法局与原市城乡建设管理局合并,成立市住房和城市管理局,加挂市城市管理综合行政执法局牌子。现就执法局成立以来的工作情况和我市城市管理综合行政执法体制分析汇报如下:

    一、目前全国城市管理执法体制的几种主要运行模式及运用

     目前全国范围内城市管理综合行政执法主要有网格化管理模式、多级政府多级管理的交叉管理模式以及“规划一支笔、建设一盘棋、管理一条线”的一级政府一级管理模式,三种管理模式并行存在,各有利弊,各地政府根据城市规模、人口数量、经济总量等实际情况选择不同的管理模式

    一是网格化管理模式:当前主要运用于北、上、广、西安等一二线大城市,由于一二线城市管理面积过大,管理神经末梢无法触及各个角落,容易出现管理不到位的情况,为了预防管理死角,将城市划成若干个管理网格,执法管理力量下沉至街道办事处,类似于派出所片警的管理模式。网格化管理模式的优势是可以最大限度消除管理死角,但在实际执行中由于不同部门管理标准、程度、力度等差异,容易导致管理标准不一致、公共服务质量参差不齐,甚至出现管理混乱的局面。

    是一级政府一级管理模式:当前主要运用于四线以下城市及县级城市。优势是管理标准统一,权责划分明确,无推诿扯皮、工作对接机制顺畅,同时便于统一调控、指挥,全盘谋划,但基层组织的社会辅助功能无法得到积极有效的发挥。

三是交叉管理模式:当前主要运用于三四线城市,特点是由市政府负责行业指导,县区、办事处等基层政府具体实施。这种管理模式的优势是能够充分发挥基层组织的管理优势,精细化管理程度高,容易形成上下联动、齐抓共管的局面。但由于各单位职能界定和分工不明确,干工作从自身利益出发,容易推诿扯皮,导致“三个和尚没水吃”的状态。

    目前陕西省范围内仅省会城市西安实行网格化管理,渭南市试行两级政府交叉管理,其余八个地级市均实行一级政府一级管理模式。根据2014年国家最新城市等级划分标准,汉中市城市定位为五线城市,且中心城区与汉台区基本重叠,城市规模、地域面积和人口数量仅相当于实行网格化管理的一线城市的一个网格的规模,不适用于网格化管理。

二、我市城市管理体制的历史演变及现状

1978年,党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期,随着国民经济由传统计划经济向“计划经济为主、市场经济为补充”转型,市场活跃度空前,商品经济迅猛发展同时带来了市容无序发展,随意破墙开店、搭建篷房、占道摆摊等问题比比皆是,城市管理队伍应运而生。在国家城市化整体发展趋势下,我市于1985年组建了汉中市城乡建设环境保护监察大队,专门负责中心城区市容环境管理,实行两级政府两级管理的模式,地区行业指导,汉中市具体执行。

1996年汉中撤地设市后,城市管理分工更细,同时为了充分发挥汉台区各辖区办事处的基层组织作用,将城乡建设环境保护监察大队中的40名执法队员下派至汉台区所属五个办事处(另一部分分流至市规划局成立规划监察支队),分别成立市容环境监察所,每个所8名执法人员,负责各自办事处辖区范围内的市容环境管理。自此中心城区城市管理开始运行三级政府三级管理模式,市局行业指导、区局统一指挥、乡镇办事处具体实施。经过三年实践,逐渐暴露出缺陷:一是办事处事务繁杂,专职城管人员必须参与办事处中心工作,出现“啥都管、啥都管不好”的局面;二是各办事处管理标准不一致、执法水平参差不齐,导致整个中心城区城市管理局面混乱。

在此情况下,2000年,汉台区政府将下派办事处的40名执法队员收回,并将环卫监察职能并入,成立汉台区市容环卫监察大队,实行两级政府两级管理:市局业务指导,区局统一调配实施。但在一些重大节日、庆典等应急管理中,常常出现市区两级扯皮推诿、市政府调配困难的现象。

2005年,汉中市启动中国优秀旅游城市、省级卫生城市等联创活动,当时园林、路灯、市政及城市管理等城市建设管理执法权限均在汉台区,市上仅做行业指导。为加快城市建设步伐,充分利用有限资源,市区两级政府分别承担不同路段的建设任务。因建设单位管理归口不同,缺少有效沟通,导致多条街道十字路口坐标、下水管网无法对接,天汉大道等多条管网出现折型对接缺陷,为城市内涝和交通带来极大的隐患和麻烦。尤其是当时联创活动中,脏乱差等市容环境管理问题亟待解决。一级政府一级管理的先进城市管理理念此时被提上日程,鉴于将汉台区建设、管理全部上划,一步改革到位的时机尚不成熟,市委市政府决定遵循全国综合执法相对集中行政处罚权的大趋势,成立市城市管理综合行政执法局,部分职能上划,市上统一调配执法管理队伍,逐步完善一级政府一级管理的模式。市城市管理综合行政执法局与汉台区政府分清责任,由汉台区管脏(环卫)、市综合执法局治乱,责任明晰后,再无因脏与乱的问题出现过任何推诿扯皮。

三、市城市管理综合行政执法局成立以来取得的成绩

2006年9月,依据省政府[2007] 14号文《陕西省人民政府批转汉中市榆林市城市管理综合行政执法试点工作方案的通知》精神,市城市管理综合行政执法局正式成立,成立以来,牢固树立以人为本、执法为民、规范高效的理念,积极探索现代化城市管理模式。以“内强素质、外树形象”为队伍建设目标,从队员开始抓文明规范执法,局成立至今未发生一起因执法不当引起的重大执法纠纷和恶性事件,或因此引起社会负面报道,多起行政诉讼均胜诉结案;针对热点难点问题,在困境中寻求突走出了一条与我市城市发展和管理相适应的新路子,我局执法人员多次到省厅进行经验交流,到县区进行依法行政培训,省市法制办多次来我局座谈调研,对我局的依法行政能力充分肯定,2012年省人大法工委曾专门对我局城市管理的主要做法深入调研,作为出台《陕西省城市空间管理条例》的重要依据。

一是“七建七解”破解城市顽疾。汉中是国家历史文化名城,城市建设底子薄、配套设施不完善,特别是专业市场数量严重不足、布局不合理,造成占道经营拥堵马路,对此,我局对中心城区全盘统筹、综合设计,及时规范建设各类便民市场:建牛羊肉市场,尊重回族生活习俗,解决北团结街长期占道问题;建祥瑞服装百货市场,疏通城市主干道交通,解决北大街小百货摊点安置问题;建饮马池小吃城,打造饮食品牌,解决东大街传统小吃入室经营问题;建鑫辉汽配城,规范汽修市场,解决城乡结合部汽车饰品、修配占道问题;建直销市场,平抑物价,解决自产果蔬沿街兜售问题;建时段性临时市场,规范便民市场,解决市容难点和群众购需问题;建临时摊点,方便市民,解决弱势群体生存问题。通过“七建七解”的探索,明晰了城市管理工作思路,继续设置公共信息栏解决城市“牛皮癣”问题、建设幺儿拐小吃城将西环路夜市露天摊点群总体迁入,下步准备继续建设宠物市场、花卉市场,在解决占道经营的同时,完善城市配套设施,促进就业,方便市民。

二是规范设置公益性便民摊点。在中心城区合理布局、集中有序规范设置小修补、花卉、蔬果、餐饮等四类506户便民摊点,全部按照“八统一”的标准设置,联合食品药品监管部门定期培训经营户,发放《摊位证》持证经营,依托汉中传统饮食文化打造“汉中味道”小吃品牌,形成了地方特色,融入汉中旅游文化。

三是全面推进中心城区门头牌匾户外广告和临街建筑立面专项整治。2008年启动中心城区户外广告和门头牌匾专项整治,制定出台户外广告、门店牌匾“设置管理办法“技术标准”,抓住“点、线、面、形、色、质”六个切入点,从北大街、莲湖路十字中心开始逐步向整个中心城区辐射整治,目前正在筹备户外广告专项规划和整治活动,意欲全面改善中心城区户外广告设置秩序,提高城市品味;开展建筑立面“整容行动”,全面清理临街建筑立面视觉污染。

四是整体筹划中心城区人行道车辆管理。随着汽车保有量急速加大,道路拥堵、乱停乱放成为全国普遍的“城市病”,城区人行道面砖破损严重,2010年,市政府召开会议将人行道以下机动车停放交由交警部门管理、道沿以上停放管理交由我局,我局出台了《人行道车辆停放管理暂行办法》等规范性文件,启动机动车停放有偿服务机制,总体布局,在宽度8米以上的人行道合理设置临时停车点,签订责任书,由单位、企业负责规范周边机(非)动车停车秩序,要求停车规范有序、公用设施完好无损、标志标牌完整统一、服务收费规范有据;宽度不足8米的人行道设置硬隔离,同时强化禁停区域机动车乱停乱放的打击力度,引导非机动车有序停放,减少对人行道面砖的破坏,减少财政公共设施投入,在一定程度上缓解停车难、遏制乱停乱放。

五是牵头开展中心城区建筑垃圾专项整治,实施建筑垃圾处置许可、源头监管、车辆密闭运输管理、处置运输信息档案、消纳场规划设置、联合执法六项制度,成立中心城区建筑垃圾协会,基本实现建筑垃圾处置运输源头规范化、运输市场化、消纳有序化、管理信息化、执法常态化。

六是在中心城区“四城联创”中充当主力军,克服各种困难拆除了影响城市街景市容的残垣断壁、临街到期临建6.2万㎡,兴汉路全线打通;在市委市政府组织的各项大型活动中,及时启动应急管理,做好市容环境保障;紧跟城市建设步伐,及时派驻执法人员强化滨江、龙岗、兴元等新区综合管理,重点打击违法建设,保障城市双百战略稳步推进。

近几年来,在市委市政府的正确领导下,在执法局全体人员的共同努力下,我市城市管理、队伍发展均进入了一个良性状态,在依法行政、治理城市病方面做出了积极贡献,但由于体制机制所限,仍然有瓶颈无法突破,如执法依据欠缺、职能交叉,执法人员数量不足、待遇偏低,对“钉子户”、缠访户缺乏强制手段,人行道机动车乱停乱放难以治本,违法建设查处难,执法与司法衔接不足,行政执法中遭遇暴力抗法较多,且大多以民事纠纷调解等,管理合力尚未形成,城市精细化管理程度依然较低。

四、进一步完善我市城市管理综合行政执法体制的建议

2015年11月9日中央中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,《意见》要求构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,匡定了管理职责,明确了住房和城乡建设部为中央主管部门;要求下移执法重心,合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工,市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核,以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处,可以向市辖区和街道派驻执法机构;要求优化执法力量,解决执法人员身份编制、比例、协管员等问题,制定权责清单、规范执法制度、改进执法方式、完善监督机制,加强教育、告诫、引导,综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段,引导当事人自觉遵守法律法规,及时化解矛盾纷争,促进社会和谐稳定;要求整合信息平台、构建智慧城市;要求引入市场机制发挥社区作用、动员公众参与、加强司法衔接、建立协调机制。《意见》是城市管理工作当前和今后第一个时期的纲领性文件,为我们的体制改革指明了方向。

结合我市实际,目前汉中市城市定位为全域旅游城市、生态宜居城市,这就要求城市达到全方位的舒适度,延伸至每一个细节末枝。为了达到精细化管理目标,必须营造市民广泛参与、齐抓共管局面。体制改革中如果简单地将中心城区城管综合执法权整体下放,市一级对执法队伍管理会因管理链条的加长而出现弱化,回到各办事处管理标准不一、执法力度不同、部门之间缺乏沟通推诿扯皮的局面,同一城市不同办事处辖区的老百姓享受不到一致公平的城市管理服务,影响城市管理在市一级的综合宏观调控,也和智慧城市的初衷背道而驰;但是如果缺失汉台区委区政府、办事处的管理力量,势必会因为社会辅助管理功能的弱化而导致抓反复、反复抓的局面,无法形成良好的管理协调机制。

    因此,在当前情况下,建议按照市本级统一管理,县区、办事处两级配合,全民参与的模式,夯实市区两级管理职责,制定责任清单。既确保了市综合执法局对全市城管执法工作的管理标准、执法程序、力量调配的统一性,确保渣土整治、国有土地违法建设等重大执法案件和跨区域案件的执行力,把关分局城管执法行政复议和行政诉讼,负责城市管理综合执法工作与城规等其他部门的高位协调,做好与公安、法院等的司法衔接,同时又能指导各县区统一开展城市管理综合行政执法,形成全市一盘棋,保证城市管理综合行政执法工作上下一条线,政令畅通,城市管理领域的依法行政高效推进。与此同时,成立综合执法局汉台分局,受市局和汉台区政府双重领导,将管脏、管乱、集体土地违法建设查处等工作统一交由汉台区负责,将主要执法力量下沉至乡镇办事处,在乡镇办事处设立城管执法中队,充分发挥基层辅助作用,调动各方力量,综合发挥教育、引导、规范、惩戒的作用,形成全民参与、社会齐抓共管的局面,方能从根本上突破城市管理的瓶颈,规范城市管理行政执法,提高城市管理效能,提升市民文明意识,创建优美宜居的城市环境。

               

 

                 

 

 
【关闭窗口】 【返回首页】 【打印本页】
地址:陕西省汉中市汉台区民主街43号 电 话:0916-2626982 技术支持:博瑞科技
版权所有 -陕西省汉中市政府法制信息网 管理本站